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洪俊杰、杨志浩:从历史看中美贸易摩擦

发布时间:2018-07-31 10:04:40访问:255

从历史看中美贸易摩擦

作 者: 洪俊杰:对外经济贸易大学国际经济贸易学院院长;杨志浩:对外经济贸易大学国际经济贸易学院

内容提要2018年注定是国际贸易发展史上不平凡的一年。这一年,一连串专业性数字——“232”、“301”,在媒体铺天盖地的报道下受到学界和民间的广泛关注。2018年5月3日,美国超级豪华贸易谈判代表团赴京谈判时漫天要价,将“中美贸易摩擦”这一敏感议题推向了新的高峰。当下,中美两个世界最大经济体之间的贸易摩擦正吸引着全球的目光。古人云:历史是一面最好的镜子。在各种猜测、各种言论、各种主张充斥媒体之时,在难以准确判断最终结果的迷茫之际,翻一翻历史、以史为鉴,有助于我们更好地了解眼前这场可能会持续相当长一段时间并产生久远影响的世纪争端。

关键词中美贸易;国际贸易;国际贸易史;贸易摩擦;“301条款”

一、美国处理国际事务的理念演变

历史上,美国根据自身发展的需要,在不同时期、不同发展阶段坚持着不同的外交理念。顺延历史的轴线,本部分将剖析那些根植于美国人内心并传承、影响至今的国际事务处理理念。

(一)孤立主义外衣下的帝国之心

美国联邦政府成立之初,第一任总统华盛顿考虑到建国初期国力羸弱、百废待兴,提出孤立主义原则。华盛顿主张利用美国“处在孤立和与人远离的状态”避免卷入当时的欧洲纷争,“奉行中立态度” “避免与任何国家缔结永久同盟”。由于华盛顿总统在美国民众心目中享有极高威望,孤立主义曾一度成为美国人根深蒂固的外交原则。美国人处理国际事务的理念也正是围绕这一原则,在徘徊中发展。

1823 年,时任美国总统詹姆斯·门罗向国会递交国情咨文,咨文中有关外交的内容被称作“门罗宣言”,即美国反对欧洲国家在美洲开展殖民统治、美国和欧洲互不干涉各方事务以及美洲是一个统一的体系、美洲是美洲人的美洲。这一看似孤立主义的宣言,实际上背后却隐藏着美国的帝国之心。此后,美国披着孤立主义的外衣,鼓吹“天定命运论”A,大张旗鼓地开启了对外扩张之路。1842 年中英签署《南京条约》后,美国开始谋求与英国享有同等有利的对华通商条件。1844 年中美签署《望厦条约》,该条约坚持利益均沾、机会均等原则,这意味着世界其他列强在中国的经济特权,美国一律享有。1846 年 5 月,美国对墨西哥宣战,南下入侵墨西哥,两年后墨西哥战败。

1848 年美墨签订《瓜达卢佩 -伊达尔戈条约》。根据条约,美国获得了如今的内华达州和犹他州的全部领土以及德克萨斯州、新墨西哥州、亚利桑那州、加利福尼亚州和科罗拉多州的部分领土。经过几十年的扩张、掠夺和发展,美国经济实力稳步上升,1872 年 GDP 第一次超越英、法、德成为全球最大的经济体。伴随经济实力的与日俱增,美国对外扩张的野心也越来越膨胀。1898 年,美国为夺得西班牙在古巴、波多黎各及菲律宾的属地,借助属地起义民众的势力对西班牙军队实施打击,美西战争爆发。最终,西班牙战败。古巴独立(实际沦为美国的保护国),菲律宾、关岛及波多黎各等则沦为美国的殖民地。

(二)改变时局的第一次世界大战

20 世纪初的世界是欧洲主导的世界,国际秩序在《威斯特伐利亚和约》的规范下勉强维持均势。然而 1904—1907 年,随着英法协约和英俄协约签署完毕,欧洲的均势走向了截然对立的两端,即德奥意三国同盟和英法俄三国协约两大敌对阵营。和平变得岌岌可危,最终 1914 年 6 月的萨拉热窝事件引爆了第一次世界大战。第一次世界大战初期美国虽宣布中立,但在经贸上与协约国走得更近,源源不断的将各类物资运往英国。1917 年,德国发动史无前例的无限制潜艇战,使得美英商船蒙受巨大损失。为维护经济利益并谋求国际话语权,时任美国总统威尔逊在国内亲英财团的压力下,开始引导舆论、鼓动国民。随后,美国第一次公开放弃建国以来主张的孤立主义,对德宣战。在第一次世界大战期间和结束后,威尔逊积极推广其主张的自由国际主义,坚持国家间权利平等、民族自决、航行自由、裁减军备、公开外交、自由贸易以及建立国际组织——国际联盟。威尔逊的自由国际主义为第一次世界大战后国际秩序的建立起到了相当程度的促进作用,但国际形势的错综复杂以及威尔逊为推行建立战后秩序纵容英法德日等国不当要求的行为,使其在国内缺少足够坚定的支持者,第一次基于规则的自由国际主义的尝试遭到失败。尽管如此,自由国际主义思想影响广泛而深远,并对第二次世界大战后建立联合国为核心的新国际秩序起到了举足轻重的作用。

总之,第一次世界大战时期全球处于英国霸权日趋衰弱、美国霸权又尚未接棒的转折阶段。在这个阶段,传统的欧洲均势主义被摒弃,新国际秩序未能完全确立,最终导致了第一次世界大战后建立起来的脆弱的国际秩序在1929 年经济大危机和第二次世界大战的爆发中轰然崩塌。

(三)卷土重来的孤立主义

1929 年,世界爆发史无前例的经济危机,突如其来的危机令全球笼罩在阴云之下。身处经济危机中的美国,开始以经济民族主义替代长期实行的门户开放经济发展原则,加紧构筑关税壁垒。1930 年 6 月,美国出台《斯莫特·霍利关税法》,这使得美国对进口商品的平均课税率达到 53% 的历史最高水平。正是这部骇人听闻的《关税法》,拉开了世界范围内的“关税战”和“贸易战”。各国纷纷拿起贸易保护主义的武器,“以税为盾”,相互搏击。经济危机使美国经济日渐衰弱,1929—1933 年,美国国民生产总值下降 29%。伴随经济不景气的是美国国内大量民众失业。1929 年美国非农业生产者失业率还在 5%左右徘徊,然而随着危机的深入,失业人数急速攀升,1933 年这一数字已经超过 35%。在世界经济一片低迷,国际秩序摇摇欲坠之际,经济实力最为雄厚的美国非但没有选择领导世界走出危机,反而越来越倾向于与外部世界隔绝。

孤立主义充斥着美国民众的对外态度和联邦政府的对外政策之中。1933 年,富兰克林·罗斯福上台,这位曾经的自由国际主义者迫于美国国内高昂的孤立主义和民族主义情绪,不得不实行经济民族主义:贬值美元以刺激出口、维持高关税以限制进口、通过《农业调整法》和《全国工业复兴法》对经济施行政府管制。罗斯福起初实行经济民族主义非但没有使美国摆脱经济危机,反而令经济愈发不景气。在这样的背景之下,罗斯福政府开始尝试通过睦邻政策把拉美从欧亚国际混乱中孤立出来。1934 年 8 月,美国与古巴缔结第一个互惠贸易协定。自此,美国的全面孤立主义开始向睦邻政策下的孤立主义转变。到 1939 年,美国与 11 个拉美国家缔结了互惠贸易协定。睦邻政策下的孤立主义,对美国摆脱经济危机、维护国家安全发挥了不可忽视的作用。

(四)自由国际主义的胜利与当代国际秩序

1941 年 12 月,日本偷袭珍珠港,美国被迫卷入第二次世界大战,并最终放弃了孤立主义。1942 年 1 月,在美国、苏联、英国和中国四大国的牵头下,共计 26 个国家联合签署《联合国家宣言》,成立国际反轴心国大同盟。如此一来,在罗斯福政府的推动下自由国际主义重新取代孤立主义,占据上风。

1942 年 2 月,英美签署《租借主体协定》,美国利用英国战时对美国援助的急需,迫使英国放弃帝国特惠制度,支持美国倡导的门户开放政策和以自由贸易、货币可兑换为基础的多边贸易体制。1943 年底,时任美国国务卿赫尔向罗斯福递交《建立维护国际和平与安全的国际组织的计划》,该计划于1944 年经总统签署成为美国政府政策。该计划中,美国勾勒了联合国安理会体制和联合国大会体制,前者保证了美国能够不再倒退回孤立主义,并促使以苏联为代表的世界强国与美国一道参与战后秩序的维护,从而避免各大国之间因利益争夺而再次陷入战争泥潭。1944 年 7 月,在美国主导下,来自 44 个国家的代表在美国新罕布什尔州的布雷顿森林镇召开国际会议,建立了布雷顿森林体系。尤其是布雷顿森林体系下附的国际货币基金组织协定和国际复兴开发银行(世界银行的前身),二者与关税及贸易总协定(GATT)构成了第二次世界大战之后崭新的国际秩序框架并影响至今。

第二次世界大战结束之后,各国意识到在国际贸易中,以邻为壑、以税为盾的“关税战”对各国经贸都会造成损害。在此背景下,美国于 1947 年协同 23 个国家在日内瓦签订了“关税及贸易总协定”(GATT,即 WTO 的前身),并于 1948 年 1 月开始临时适用。在随后的近半个世纪里,GATT 主持了八轮全球性多边贸易谈判。在八轮多边贸易谈判中,世界各国围绕关税问题逐步达成减让协议,一系列与非关税措施及反倾销等相关的议题也逐步放上谈判桌。自此,一个涵盖政治、经济等各个领域的国际规则框架在美国的主导下呈现在世人面前。

历史清晰地展现了美国处理国际事务的理念演变。美国人历来是实行“美国优先”策略的——这绝不是特朗普的首创。美国的内政外交,无论是标榜的自由灯塔、共和榜样,还是外交中的孤立主义、自由主义,抑或是在战争中隔岸观火、火中取栗,其出发点始终都是为美国利益服务。美国建国后不到 100 年即成为第一大经济体,不到 170 年成为全球超级霸权。迅速的成功不断强化着美国人的优越感和“美国优先”理念,这种理念同时也深刻影响着美国的内政外交。美国人战后主导建立的基于规则的国际政治经济秩序,是美国基于规则建国这一成功尝试之后的自然拓展。规则理念在美国人的思想中根深蒂固,但必须意识到的是,美国的规则理念始终是率先服务于“美国优先”的。当规则不再符合美国利益时,美国人会毫不犹豫地寻求改变规则甚至抛弃规则。

二、历次霸主的争夺与美国的胜利

美国真正坐实全球霸主王座,是在第二次世界大战结束之时。但争夺全球霸主王座的历次针锋相对的碰撞,却早在第一次世界大战期间便已开始。

(一)第一次世界大战与德意志帝国的衰落

1913 年的美国,经济实力稳居世界第一。而同一时期的德国,可谓年轻力壮、对全球霸主的宝座垂涎三尺。直到第一次世界大战前夕,德国仍保持全球最高的军费支出,拥有全球数一数二的军队和科技,拥有仅次于美国的经济实力。可以说,第一次世界大战前夕如果要找出一个可与美国一争高下的世界大国,那么德国是最佳选择。

1914 年 7 月 28 日,第一次世界大战爆发。正值同盟国和协约国双方阵营刀锋相对之际,被孤立主义萦绕的美国偏居于美洲大陆保持着中立态度,并趁机与交战双方开展军火贸易,大发战争财。然而,虽说美国持中立立场,但介于德国日益膨胀的胃口和野心,美国在中立过程中仍出现了偏倚:实际上,美国的大多数军火、军用物资等均售于了协约国而非同盟国,美英之间的双边贸易额远远高于美德之间的双边贸易额。

1917 年,德国利用无限制潜艇战,掌握了海战中的绝对主动权,协约国在战争中处于极为被动的局面。就在这千钧一发之际,美国抛弃维系近一个世纪的孤立主义政策,加入协约国阵营对德宣战。可以说,美国走了一招妙棋。美国参战仅一年工夫,胜利的天平便迅速倾向协约国一方。最终,美国借助第一次世界大战,不仅在经济上大发横财,而且极大削弱了欲与其争夺“天下第一”王座的德国的实力。在整个第一次世界大战中,英法等国饱受战争摧残同样实力倍受损失,美国成为鹬蚌相争中最后得利的那个渔翁。

(二)“冷战”与苏联解体

第二次世界大战之后与美国竞争的最主要国家非苏联莫属。1947 年杜鲁门主义的出台,标志着以美国为首的北约和以苏联为首的华约长达 44 年的“冷战”正式开始。在“冷战”期间的很长一段时间里,苏联都保持着仅次于美国的经济实力和极为强大的军事实力。由于美苏两国在意识形态上的截然对立,导致两国关系始终异常紧张。

在双方“冷战”的过程中,美国采用了和平演变、军备竞赛以及经济封锁等众多政治、经济手段对苏联施压。直到 1991 年苏联解体,才结束了双方44 年的冷酷对峙。44 年的美苏“冷战”,是一场国家层面的宫斗大戏,美国所使用的各种敌对手段彰显了美国在第二次世界大战之后处理国际争端的强大自信和能力。“冷战”后,苏联这一欲与美国争霸世界的超级大国不得不接受解体的命运。

(三)“广场协议”下的破碎日本梦

第二次世界大战后,日本作为战败国饱受美国控制,这一控制持续至今。然而日本自第二次世界大战以后经济得到了迅猛发展。根据 UNCTAD 提供的数据,1978 年日本超越苏联成为世界第二大经济体,当年日本 GDP 总量占到美国 GDP 总量的 42.6%。日本第二次世界大战以后迅猛的发展让美国感受到了紧张与不安。1985 年 4 月,美国参议院将日本列为“不公正贸易国”,并对日本施行“301 调查”。对此,日本为防止美国进一步的贸易报复,“自愿”进行日元升值。同年 9 月,美、日、德、法、英五国财政部长和中央银行行长在纽约广场饭店达成联合干预外汇市场、诱导美元有序贬值,以解决美国日益扩大的贸易赤字问题的协议,即 “广场协议”。该协议在学界、政界及商界争议颇大。 有学者认为,“广场协议”后日元大幅升值,降低了日本产品的价格优势和国际竞争力,加上日本政府不当的经济政策,最终导致了日本“失落的十年”。由此,一个出现在“自家阵营”的潜在挑战者才露尖尖角,就被无情的打压下去了。

历史提醒我们,作为全球最大的经济体和当今唯一的超级大国,美国是不能容忍其他国家挑战其地位的。每当有他国在实力上接近美国时,无论其有意或无意,无论是否站在道德与道义一边,无论遵从的是什么样的意识形态,美国都会利用各种手段对其实施干预或打击。中美贸易摩擦至今主要表现在美国想解决贸易逆差和知识产权保护问题,但背后无疑具有更错综复杂的考量。因此,中美之间的大国博弈一定是长期的、艰难的、曲折的。

三、“301 条款”与中美贸易

特朗普上台后,肆无忌惮地实施单边主义和贸易保护主义,其行政领导团队宣称“自由贸易是一条双行道”,要求发展中国家在内的贸易伙伴按照美国标准实施关税税率和进口壁垒,并宣布在解决国际贸易争端时将优先使用国内法。

(一)“301 条款”——美国的惯用手段

此次对华贸易摩擦中,美国几乎动用了全部贸易保护措施。这些贸易保护措施,曾在历次对外贸易摩擦中为美国立下“汗马功劳”,同时也给其他贸易对象国留下了惨痛的记忆。其中,以“301 条款”最甚。

“301 条款”的最早版本是美国《1974 年贸易改革法》的第 301 节,核心内容是“当美国认定自己的贸易权利遭到外国侵犯时,美国可以立即采取行动消除这些侵犯”。此外,“特别 301 条款”主要针对知识产权保护进行了规定,并赋予美国贸易代表绝对权力,当其认定某国的贸易做法对美国的知识产权不利,此时美国有权单方面采取贸易制裁措施。美国从 1974 年颁布“301 条款”以来,共启动了 125 项“301 调查”,中国、欧盟、日本、加拿大、韩国、巴西等多个世贸组织成员屡次成为调查对象。“301 条款”作为美国贸易保护主义的“大杀器”曾在 20 世纪 80 年代被经常使用,直到 1995 年国际贸易争端逐渐转至 WTO 争端解决机制框架下,“301 条款”才逐渐被美国搁置。然而,2017 年 8 月美国贸易代表办公室宣布对华开展“301 调查”,使得这一隐匿江湖多年、恶迹斑斑的霸王条款又一次浮出水面。

历史上,欧盟及其前身——欧共体曾饱受“301 调查”的折磨。1987 年美国对欧共体实施“301 调查”,并于 1989 年依据调查结果对欧共体加征报复性关税。1993 年,美欧爆发“香蕉补贴大战”,美国向 WTO 控告欧盟的农产品补贴政策。1998 年,围绕愈演愈烈的“香蕉补贴大战”美国对欧开展“301调查”。可这一次的美欧贸易摩擦,却让美国吃了不小的苦头。1999 年,欧盟向 WTO 起诉“301 条款”违反世贸组织原则。随后,WTO 争端解决机制成立专家调查组,对美国实施调查。最终,专家调查组虽然以一种模棱两可的方式未对“301 调查”是否违规做出裁决,但却给“301 条款”戴上了紧箍咒:调查组要求美国在今后实施“301 条款”必须符合 WTO 规则。美国政府迫于各方压力,通过行政声明接受并承诺在处理涉及世贸协定的事项时,美国须依据世贸组织规则和争端解决机构的裁决。在这场美欧贸易摩擦中,美国虽然“赢得了面子”,却“输掉了里子”。

饱受“301 条款”胁迫的,还有日本。20 世纪 80 年代,在日本经济突飞猛进之时,美国开始大面积、高频率的对日本实施“301 调查”,使得日本一度成为受到美国“301 调查”次数最多的国家。在诸次“301 调查”中,1985年的日美半导体摩擦事件尤为耀眼。时年,日本电器股份有限公司在半导体上的销售额超过美国企业,跃居世界第一。这让美国半导体企业颇感危机四伏,便向美国贸易代表办公室投诉日本半导体产品存在不公平贸易行为,由此开启了美国对日“301 调查”。迫于美国经济绑架和贸易制裁,日本不得不在 1986年与美国签署《日美半导体协定》,控制日本半导体出口价格、提高外国企业在日本的半导体市场准入份额。但是,“301 调查”并没有解决日美贸易逆差的问题。实际上到 20 世纪 80 年代末,美国对日本贸易逆差甚至高于 80 年代初。

除了欧盟和日本,遭受美国“301 调查”的国家还有很多。“301 条款”名为美国保护公平贸易的法条,实为其谋求不当利益的大棒。所谓的“301 调查”是《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第 23 条明确禁止的单边主义做法,严重违反 WTO 核心的最惠国待遇、关税约束等规则。因此,这次美国对华实施“301 调查”和报复性措施,既有违美国在世贸组织曾做出的承诺,也有违世贸组织相关判决和规定。

(二)曲折中前进的中美贸易史

1784 年 2 月 22 日,“中国皇后号”美国商船从纽约港起航驶往中国,由此拉开了中美直接通商的序幕。如今 234 年已过,回望中美贸易之路,可谓坎坷不断、饱经风雨。

近代(1840—1949 年)的中美双边贸易是在美国的坚船利炮胁迫下开展的不平等贸易。这段时期的中美贸易摩擦更多的体现在美国利用《望厦条约》《天津条约》《通商章程善后条约》《中美续增条约》以及 1946 年蒋介石政府与美国签订的《中美友好通商航海条约》等不平等条约撬开中国贸易大门,以胁迫等方式令中国降低关税、免除规费、设立通商口岸、扩大最惠国待遇等。

1949 年中华人民共和国成立后,美国对中国实施了长达 30 年的经济封锁,期间中美双边贸易一度中断。1979 年中美建交,双边贸易逐渐恢复正常,开始在平等互惠的基础上开展经贸往来,之后获得了快速发展。中美双边贸易从建交时的 25 亿美元,快速上升至 2017 年的 5837 亿美元,增长了 230 多倍(见图 1)。尤其是在 1992 年中国进一步扩大开放和 2001 年中国加入世界贸易组织后,中美双边贸易增长陡然提速,为两国人民和企业带来了实实在在的利益。

在发展的同时,贸易摩擦也随之而来。1980 年 7 月 2 日,美国对中国的薄荷醇实施反倾销调查,此举揭开了美国对华反倾销序幕。20 世纪 80 年代,美国对华反倾销调查案件达 17 次。这一时期,中国并非美国主要的反倾销目标国。但在 17 次反倾销调查案件中,美国对华平均征收的关税税率达44.4%,可见,中国在遭受美国反倾销调查后承受的代价是相当大的。

20 世纪 90 年代,中国对美贸易笼罩在美国“301 条款”的阴云之下。1991 年 4 月,美国依据“301 条款”对中国知识产权发起调查,“301 条款”第一次登上中美贸易角逐场。调查结果认为,中国的《专利法》未能对知识产权进行有效保护,从而导致美国企业的商业利益得不到保障。依据调查结果,美国拟对中国输美的 28 亿美元商品加征 100% 的报复性关税。1992 年双方经协商后签署协议,中国承诺提高对知识产权的保护。

1991 年 10 月,美国围绕市场准入问题又一次对中国发起“301 调查”。此次市场准入问题主要表现为美国认为中国存在不平等贸易壁垒。根据调查结果,1992 年美国拟对中国输美的 39 亿美元商品加征惩罚性关税。最终中国承诺以五年为期对进口的美国商品降低贸易壁垒,双方达成和解。此后的 1994年 6 月和 1996 年 4 月,围绕中国执行知识产权保护措施不力问题,美国两次对华实施“301 调查”。与之前相同,中国承诺进一步加强国内立法。

2010 年 10 月,针对中国的新能源补贴问题,美国第五次对华实施“301调查”,这也是中国入世以来第一次受到“301 调查”的侵袭。此次“301 调查”表现出美国对中国新能源产业迅猛的发展势头的担忧。美国希望通过打压中国新能源产业,减轻本国相关产业的竞争压力。

以前的历次“301 调查”,都以中美通过协商得以解决:美国方面同意撤回报复性措施,中国则进行了相应的政策调整和改进,包括进一步完善《专利法》、《版权法》及《商标法》等与知识产权保护相关的法律,加强相关法律的执行力度,同意对《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中涉嫌禁止性补贴的内容进行修正,进一步降低相关贸易壁垒等等。数据显示,历次贸易摩擦和调查都未能阻挡中美两国贸易的发展,稍作调整后,两国经贸合作很快又步入了快车道。

四、结束语

中美双边贸易发展史,是一部曲折中前进的历史。在中美经贸往来快速发展的过程中,贸易摩擦是在所难免的。如果中美双方能通过协商妥善解决争端,就会迎来新的发展机遇。历史一次又一次地澄清一个现实:贸易保护主义对经贸发展于事无补,“301 调查”及贸易报复措施只会扩大贸易伙伴国之间的分歧。美国今年实施的这场对华贸易摩擦的背景和意图比以前任何一次都更为复杂,美方利用的贸易手段更加多样,其产生的影响也将更为深远。从美国“豪华代表团”2018 年 5 月 3 日来华磋商谈判的情况分析,美国的要价不仅仅体现在中美贸易再平衡、市场准入、知识产权保护等方面,也反映在对中国的先进制造业和技术、服务业开放、产业政策等方面的诉求。因此,双方的分歧较大,谈判的难度很大。果不其然,2018 年 7 月 6 日美国摒弃中美两国多轮贸易谈判达成的共识,对 340 亿美元的中国商品加征 25% 的关税。这一公然违反世界贸易组织规则的行为,令原本就问题重重的中美经贸关系雪上加霜。在此情况下,中国应始终坚持深化改革、扩大开放,坚持自由贸易和多边体制,适时开展对等反击。既不必单方面扩大贸易摩擦面,更不必委曲求全、任由美国宰割。历史终将证明,美国的贸易保护主义和单边主义在全球化浪潮中只不过是蚍蜉撼树,经济全球化和自由化势不可挡。

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